清代行政主要由直隸省和軍府機構組成,行省制度發揮了重要的作用

導語

清代地方行政體制簡述了清代地方政府的行政結構與體系。在對清代地方行政體制進行描述的基礎上,界定了清代地方政府的含義與範疇,同時從動態的角度對清代地方政府行政管理過程進行研究,並將靜態政府職能與動態職能相結合,來看清代地方政府如何運用權力,來開展行政管理活動以及發揮功能作用。

清代地方政府行政體制建立在元明兩代行政體制基礎之上。在中央與地方關係上,地方分權特點明顯,地方政府並不直接隸屬於中央政府,而是同中央政府相同直接隸屬於皇帝。就地方區域性而言,地方行政區域又分為兩大不同的系統。

清代行政主要由直隸省和軍府機構組成,行省制度發揮了重要的作用

關於清代地方政府研究書籍

清代的地方行政制度六種不同的體制

魏光奇認為,清代的地方行政制度根據區域的不同分為六種不同的體制,府軍制度主要集中以滿族人為主的,東北地區和少數民族邊疆地區。

總體而言,清代地方行政體制主要由直隸省和軍府機構組成。全國大部分地區以行省製為主,省也就是相對中央而言的地方;邊疆和少數民族地區主要實行軍府制。

清代行政主要由直隸省和軍府機構組成,行省制度發揮了重要的作用

魏光奇著作

清代省是最高一級的地方政府組織,設有總督和巡撫。督撫可以視為地區最高一級行政組織長官,代表皇帝掌管一省的軍政大權,總督一般管轄數省,進行區域性指揮與協調;巡撫管轄一省,專治一省事務。

清代各省又設有藩臬兩司:承宣布政使司和提刑按察使司。布政使主要負責民政與財政,按察使主要負責全省的刑法事宜。除此之外,清代各省設若干道,但道並不是正式的行政區劃分。道員自乾隆朝起分為守道和巡道,守道一般有固定轄區,掌管錢穀之物,巡道負責分巡某一區域,主管刑獄之物。

清代行政主要由直隸省和軍府機構組成,行省制度發揮了重要的作用

清代布政使司

此外,清代地方亦設有專門職務的道,如河道、鹽茶道、屯田道等,主要由道員負責。由於道並不是清代地方正式行政區劃分內,清代地方行政區劃分實際可以簡述為三級行政劃分模式:省、府、和州縣。但是在官員設定上,清代地方政府又分為督撫、兩司、道員、知府和知縣五級。

清人有云:“州縣者親民之官也,然而道府者,州縣之領也;督撫藩臬者,又道府州縣之綱也。”清代以府、直隸廳和直隸州作為行省下的二級行政區。屬州與縣大多隸屬於府,是最基層的行政區。實際上,在州縣以下並不存在任何型別的正式政府。

清代行政主要由直隸省和軍府機構組成,行省制度發揮了重要的作用

清朝縣衙

州縣官是清代地方行政官僚結構中與民眾接觸最為直接的官員。在地方政行政層級中,州縣官所受的行政壓力也最大。一方面,州縣官需要處理地方繁重的政務。另一方面,州縣官置於層層地方行政層級下,需要處理與各級官員的關係。

瞿同祖對清代地方政府進行分析

瞿同祖將州縣政府視為清代地方政府,以其為研究物件,對清代地方政府的實際運作進行了分析。清代地方政府主要指基層州縣政府,因直隸州與普通屬州不同,其受省布政司的直接監督,有著與府相當的地位,故其並不包括在本文的研究範圍之內。

清代行政主要由直隸省和軍府機構組成,行省制度發揮了重要的作用

瞿同祖

雖然清代對地方事務的管理有著不同的制度,但就其延續性與功能性而言,行省制度發揮著重要的作用。清代地方制度在一定程度上,是對明代地方管理制度的延續和發展。行省制度的延續對於異族統治而言,發揮了重要的作用。

對於內地地方行政管理而言,雖然存在著地域性的差異,但是其整體的統一性以及延續性可以彌補地域性的差異。就整體而言,地方行政體制都是建立在中央集權的體制基礎上的。

清代行政主要由直隸省和軍府機構組成,行省制度發揮了重要的作用

瞿同祖著作

因此,對於清代地方政府行政管理過程的研究,主要以清代整體為基礎,並以實行縣制的區域為主要的研究物件。

清代行政體制的主要特點

皇權不下縣仍是清代行政體制的主要特點之一。對州縣事務的管轄,一般而言,由地方政府全權代理。州縣政府往往是由州縣官組成的“一人政府”。

州縣官負責整個轄區的行政管理事務。作為基層政區的行政管理者,州縣官不僅負責對其管轄區域內的社會事務進行管理,同時也負責州縣衙門自身的事務。

清代行政主要由直隸省和軍府機構組成,行省制度發揮了重要的作用

內鄉縣衙

然而,由於地方事務過於繁瑣龐雜,州縣官分身乏力,地方行政管理事務的處理一般在幕僚、吏役等州縣衙門輔助人員的協助下進行。

因此,對清代政府行政管理過程的研究,並不僅僅侷限於正式權力下的州縣官,還包括在地方行政管理過程中,參與到決策與執行以及監督與控制中的行政行為主體,一般包括州縣衙門裡的各類行政人員。

清代行政主要由直隸省和軍府機構組成,行省制度發揮了重要的作用

清朝縣官

雖然他們並沒有法律所賦予的行政管理權,但是在清代地方政府行政管理過程中,他們卻起著不可忽視的作用。

從行政決策的做出到行政執行的過程,無一不充斥著州縣衙門裡各類行政人員的身影。另一方面,這些行政行為主體對行政管理的效能和效果有著很大的影響,其影響甚至遠大於州縣官對行政效果的影響。

士紳雖然不在地方政府體系之內,但其對地方政府行政管理也有著重要的影響。一般而言,士紳的權力來源於政治傳統。雖然士紳和官僚擁有不同的權力來源,但是從根本上來講這兩個群體屬於同一集團。

清代行政主要由直隸省和軍府機構組成,行省制度發揮了重要的作用

清朝士紳

結語

在地方政府利用正式權力進行行政管理的過程中,士紳利用非正式權力參與地方事務的治理活動。士紳作為唯一能代表當地群體,地方官吏共商地方事務的集團,對地方行政管理過程有著不容忽視的影響。其對地方公共事務的參與,在一定程度上影響著地方行政管理的效果。

對清代地方政府行政管理過程的研究,離不開行政行為主體及其職能的分析。清代州縣官、州縣衙門內成員以及士紳,構成了清代地方行政管理的主體。

參考內容來源:《清史稿》