清代對準噶爾旗境內民人的管理程式，並非一蹴而就，而是在漫長的試探與博弈中，逐漸變化形成的。康熙年間，處理蒙漢交涉事件的程式，與之後三方會審有所不同。

乾隆四十一年，寧夏理事司員曾提出將寧夏、神木部員撤掉，在寧條梁設立部員的意見：其時，員外郎玉柱提出，撤銷駐神木、寧夏兩地部員，在寧條梁設一章京，總理阿拉善、鄂爾多斯八紮薩克旗事務，並在寧條梁貿易處設稅務官。

玉柱出於減少開支的考慮提出的意見，遭到了準噶爾旗扎薩克、榆林道員的一致反對，阿拉善、鄂爾多斯地域廣闊，僅在寧條梁設部員雖然減少了衙門開支，但卻難以兼顧。在蒙古地方設稅務官的建議，更是被嚴厲的駁斥。

此次會盟的討論中，還暴露出了各方對農牧交錯區域，管理的不同意見，最終的決定也透露出很多資訊：將鄂爾多斯七紮薩克事務仍由駐寧夏、神木部員分別辦理為妥。現大部呈奏：鄂爾多斯七旗制蒙古、民人交涉案件，由各旗分別會同地方官員辦理呈奏。

故，嗣後如有蒙古命盜要案時，無需與神木、寧夏兩部員會同辦理，宜從速辦理，就由該管部員擬罪辦理報院。據查，寧條梁系鄂爾多斯貝勒棟羅布色稜之屬地，並非內地。雖出口外，然與鎮靖堡相距頗近，故由靖邊縣知縣負責徵稅。予寧條梁再設稅官，或有重收之嫌。將與鎮靖堡稅移寧條梁處徵收，仍有將內地之稅移至蒙地收取之嫌，不合律例。

玉柱的提議既不符合蒙旗的利益，又對漢地的稅收利益有所損害，幾乎是觸到了雙方的雷區。會盟後不久後就被理藩院撤職。乾隆四十一年九月初八，理藩院就發文告知伊克昭盟、盟長納木扎勒多爾濟位替換寧夏理事司員的決定。

除此之外，此次會盟的決定，也影響了處理蒙漢交涉事務的程式。此前，處理相關事宜需寧夏、神木兩處部員共同查辦，此後只需負責這一區域的理事司員，查辦上報即可，大大簡化了辦事程式。

神木理事司員衙門，除了被動等待蒙旗發文處理蒙漢交涉案件之外，定期巡旗一次，排查旗界情況的同時，處理沒有及時審理而堆積起來的案件。在朝廷頒佈規定的特殊時期，還會清查越境民人、蒙漢通婚事件。

但光緒二十八年，山西巡在撫奏報提議，裁撤神木理事司員一職時講到：除巡蒙地之外無其它解決之事務，此缺事務可由同知處管轄這一意見被採納，標誌著存在一百八十年的神木理事司員被裁撤，蒙古、民人事務由理事同知直接處理。

表明此時，管理蒙古地區民人的重點，已經從穩定蒙古地區轉向了維護內地利益，與準噶爾旗相鄰的山西、陝西藉由處理蒙古、民人事務而擁有了干預蒙旗的權力，苦苦維持的平衡被徹底打破。

薩拉齊、托克托與清水河在設立通判，分割槽域管理準噶爾旗蒙漢交涉事宜時，暴露出最大的問題就是，三者的轄區界限十分模糊，藉口轄區界限不清晰，而互相推諉不處理蒙古、民人交涉案件的情況時有發生。此後，諸廳的轄區範圍逐漸被明確，不再以具體的地界為依據，而是將具體的蒙旗劃分了責任範圍：準噶爾旗屬於托克托廳、清水河廳兩廳分轄。

雖然轄區範圍已規定清晰，但，廳與廳之間慣將相互推諉的手段，當作解決問題的方式，準噶爾旗常常發函無果，神木理事司員衙門再三敦促也未有起色，但蒙旗又無權處置懲戒民人，相關損失只好由蒙旗自己承擔。

乾隆年間，理藩院尚書班第、總督慶復提議在民人之中設定總甲、牌頭遇有拖延地租、偷砍樹木、毀壞墳墓和鄂博、爭鬥盜竊等案件及逃亡等事由不清者，由總甲、牌頭上報，如牌頭瞞報或牌頭等過犯而總甲瞞報者，分別治罪該總甲、牌頭。

此後，總甲、牌頭就正式成為了民人之間的管事人員，上傳下達，與廳縣接洽。也可以看出，準噶爾旗境內民人的基層組織，主要負責向上傳達違法亂紀的事件，以便及時處理。需要注意的是，準噶爾旗民人之間實行的總甲、牌頭制度與清代在內地實行的保甲制之間，有明顯的區別：暫居夥盤者，均有內地住居，編入戶口冊。

由於民人的戶口仍在原籍，所以蒙旗之中的總甲、牌頭制只承擔在蒙古地區耕種、生活相關的事宜，賦稅徭役等內容不屬於蒙旗內總甲、牌頭的工作內容。

總甲、牌頭以基層管理者的身份，參與到了管理準噶爾旗境內民人的系統之中，既是基層資訊的傳達者、蒙漢交涉事件中民人的代表，更是政策、上級決定的執行者。在民人形成勢力的過程中，成為了帶領這支力量的帶頭人。