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裁判要旨
：根據我國現行法律制度，對收回國有土地使用權行政行為的合法性審查，主要是從實體和程式兩方面進行。在實體方面，主要審查行政機關是否提交證據證明收回涉案土地符合法律規定情形。
在收回程式方面，主要審查行政機關在作出收回閒置土地決定前，是否依照《閒置土地處置辦法》的相關規定遵循了必要的程式，即是否進行了調查、核實，聽取了行政管理相對人、利害關係人陳述和申辯，是否作出了《閒置土地調查通知書》、《閒置土地認定書》等法定文書，以及是否透過入口網站等形式向社會公開閒置土地位置、國有建設用地使用權人名稱、閒置時間、閒置原因，並書面告知了有關政府或者政府部門等。
案例來源： 山東省高階人民法院 行 政 判 決 書（2020）魯行終1228號
上訴人（原審原告）山東鼎華商務酒店投資管理有限公司
被上訴人（原審被告）慶雲縣人民政府，住所地慶雲縣光明路1288號。
山東鼎華商務酒店投資管理有限公司因訴慶雲縣人民政府行政批覆一案，不服德州市中級人民法院2018年10月31日作出的（2018）魯14行初64號行政判決，向本院提起上訴。本案現已審理終結。
原審法院經審理查明
，2006年11月18日，被告慶雲縣人民政府與天津開發區瀾馳置業有限公司慶雲分公司（以下簡
稱瀾馳分公司
）簽訂慶雲縣水雲間園林自然生態度假中心專案開發協議，約定瀾馳分公司在慶雲縣林自然生態度假中心專案，約定了專案概況、土地價格、供地方式、雙方義務及違約責任等內容。其中，第
十條約定瀾馳分公司取得被告符合開發條件的土地和相關開工手續後，立即分期進行開發建設，如瀾馳分公司因資金問題不能按期開發，被告有權依法無償收回土地。2
007年8月原告取得鼎華酒店公司專案建築工程施工許可證。同年10月18日該專案開工建設，2008年7月停工。2009年8月7日被告與瀾馳分公司簽訂補充協議，其中，
第二項約定瀾馳分公司更名為在慶雲縣註冊的兩個具有法人資格的公司，分別為本案原告鼎華酒店公司和山東水雲間置業發展有限公司
。2009年9月28日，慶雲縣國土資源局為原告頒發慶國用（2009）第738號國有土地使用權證，該證載明宗地位置位於慶雲縣東側、馬頰河與德惠新河之間，面積26081平方米，用途為商服用地。同年9月原告還取得該專案建設用地規劃許可證和建設工程規劃許可證。2016年11月8日被告負責人針對山東水雲間置業發展有限公司關於調整“水雲間”專案規劃容積率的申請，作出批示“依法依規辦理答覆”。2017年12月30日被告作出慶政土字［2017］117號《關於同意收回山東鼎華商務酒店投資管理有限公司使用的國有建設用地使用權的批覆》，原則同意慶雲縣國土資源局收回原告使用的面積為26081平方米的國有建設用地使用權，納入政府儲備，並登出其土地使用證，同時要求慶雲縣國土資源局嚴格依照《土地管理法》及有關法律法規，認真做好落實工作。2018年1月8日，慶雲縣國土資源局以被告慶雲縣人民政府上述《批覆》為依據，將原告所持慶國用（2009）第738號國有土地使用權證以公告方式作廢。
原審法院認為
：首先，被告慶雲縣人民政府作出的慶政土字［2017］117號《關於同意收回山東鼎華商務酒店投資管理有限公司使用的國有建設用地使用權的批覆》，屬於行政機關內部檔案，一般情況下不產生外部效力，對該行政行為提起的訴訟不屬於人民法院行政訴訟的受案範圍。但被告作出《批覆》後，慶雲縣土地行政主管部門沒有下達對外發生效力的
收回國有土地使用權
決定書，直接以該《批覆》為依據釋出公告將原告所持國有土地使用權證宣告作廢，對原土地使用權人的權利義務產生了實際影響，原告對該《批覆》行為不服，提起訴訟，屬於人民法院受案範圍。
其次，被告慶雲縣人民政府與瀾馳分公司簽訂的慶雲縣水雲間園林自然生態度假中心專案開發協議第十條約定，瀾馳分公司取得被告符合開發條件的土地和相關開工手續後，如因資金問題不能按期開發，被告有權依法無償收回土地。
後被告與瀾馳分公司簽訂的補充協議約定瀾馳分公司更名為兩個具有法人資格的公司，即原告鼎華酒店公司和山東水雲間置業發展有限公司，則被告與瀾馳分公司簽訂的開發協議對原告具有約束力。原告在取得該專案國有建設用地使用權證、建設用地規劃許可證、建設工程規劃許可證和建築工程施工許可證後，已取得符合開發條件的土地和相關開工手續，但此後原告一直未重新開工建設。被告作出《批覆》，收回土地，符合上述約定，予以支援。被告負責人雖曾針對山東水雲間置業發展有限公司關於調整“水雲間”專案規劃容積率的申請作出批示，但批示內容為“依法依規辦理答覆”，並不意味著已同意調整容積率，原告以此作為停工的理由，不能成立，不予支援。
山東鼎華商務酒店投資管理有限公司不服原審法院判決提起上訴，請求撤銷原審法院判決，支援上訴人一審的全部訴訟請求。
主要理由如下
：一、一審法院認定事實錯誤，沒有證據支援。導致專案開發延期的根本原因是被上訴人故意拖延調整規劃，而不是上訴人的原因。一審法院認為上訴人開發超期是錯誤的。二、一審法院適用法律錯誤。被上訴人作出《批覆》後，慶雲縣土地行政主管部門下達對外發生效力的
收回國有土地使用權
決定書，將上訴人持有國有土地使用權證宣告作廢。涉案批覆行為為該
行政處罰
的依據，被上訴人沒有履行法定程式，屬於嚴重程式違法。慶雲縣土地行政主管部門在
行政處罰
時，沒有進行調查，製作調查筆錄，依據的事實基礎並不存在。
另查明，
上訴人訴慶雲縣國土資源局行政撤銷一案，2019年9月4日慶雲縣人民法院作出生效判決，撤銷了慶雲縣國土資源局2018年1月8日網上作出的“不動產證書/登記證明作廢公告”。
本院認為,
通常情況下地方人民政府對其所屬土地行政管理部門作出的同意
收回國有土地使用權
批覆，屬於過程性和內部行為，不屬於人民法院受案範圍。但在本案中，被上訴人作出被訴批覆之後，慶雲縣土地行政主管部門沒有下達對外發生效力的
收回國有土地使用權
決定書，直接以該批覆為依據釋出公告將上訴人所持國有土地使用權證宣告作廢，對原土地使用權人的權利義務產生了實際影響，上訴人對該批覆行為不服，有權提起本案訴訟。原審法院認為上訴人的起訴屬於人民法院受案範圍，並無不當。
土地是不可再生的寶貴資源，土地閒置為我國法律所禁止，珍惜和和合理利用每一寸土地是我國土地政策的根本。收回閒置土地對於啟用土地資源要素、盤活存量土地具有重要意義，但收回閒置土地必須符合法律法規規定的情形，也應當按照法定的程式進行。
根據我國現行法律制度，對
收回國有土地使用權
行政行為的合法性審查，主要是從實體和程式兩方面進行。在實體方面，主要審查行政機關是否提交證據證明收回涉案土地符合法律規定的情形。
《土地管理法》第三十七條規定，禁止任何單位和個人閒置、荒蕪耕地。一年以上未動工建設的，應當按照省、自治區、直轄市的規定繳納閒置費；連續2年未使用的，經原批准機關批准，由縣級以上人民政府無償收回用地單位的土地使用權。《閒置土地處置辦法》第二條規定，本辦法所稱閒置土地，是指國有建設用地使用權人超過國有建設用地使用權有償使用合同或者劃撥決定書約定、規定的動工開發日期滿一年未動工開發的國有建設用地。已動工開發但開發建設用地面積佔應動工開發建設用地面積不足三分之一或者已投資額佔總投資額不足百分之二十五，中止開發建設滿一年的國有建設用地，也可以認定為閒置土地。
在收回程式方面，主要審查行政機關在作出收回閒置土地決定前，是否依照《閒置土地處置辦法》的相關規定遵循了必要的程式，即是否進行了調查、核實，聽取了行政管理相對人、利害關係人的陳述和申辯，是否作出了《閒置土地調查通知書》、《閒置土地認定書》等法定文書，以及是否透過入口網站等形式向社會公開閒置土地的位置、國有建設用地使用權人名稱、閒置時間、閒置原因，並書面告知了有關政府或者政府部門等。
本案中，涉案專案系由被上訴人於2006年招商引資而來的開發專案。2016年11月18日，慶雲縣人民政府與瀾馳分公司簽訂慶雲縣水雲間園林自然生態度假中心專案開發協議。2007年8月瀾馳分公司取得鼎華酒店公司專案建築工程施工許可證。同年10月18日該專案開工建設。2009年9月28日，上訴人取得慶國用（2009）第738號國有土地使用權證，同年9月取得該專案建設用地規劃許可證和建設工程規劃許可證。2017年12月30日被上訴人作出慶政土字［2017］117號《關於同意收回山東鼎華商務酒店投資管理有限公司使用的國有建設用地使用權的批覆》，2018年1月8日，慶雲縣國土資源局以慶雲縣人民政府上述《批覆》為依據，將上訴人所持有的慶國用（2009）第738號國有土地使用權證以公告方式作廢。
在原審中，上訴人提交了以下證據，證明涉案專案的進展情況及專案停工的主要過程和原因：上訴人多次向被上訴人提出申請請求變更相關總體規劃和部分規劃、調整容積率的相關證據；2013年11月21日向被上訴人遞交的《關於水雲間專案開工申請報告》；2016年11月6日上訴人給慶雲縣委主要領導寫的《關於調整規劃容積率的申請》，在該申請中上訴人說明在2011年之前上訴人的涉案專案已開工建設6。3萬平方，其中4。13萬平方已達到主體封頂，停工的主要原因是前期被上訴人沒有把土地使用證的手續辦好，造或上訴人和天津住宅集團產生訴訟，該案至今還在審理之中；由於當地修建德濱高速公路需要拆除246省道和馬頰河德惠新河二橋，造成上訴人的專案交通中斷，被上訴人要求上訴人配合政府暫停施工，並借用上訴人場地堆放橋樑構件。透過對上述證據分析，能夠看出涉案專案的停工是由多方面原因造成的，既有上訴人自身的原因，也有申請人提出的專案規劃、容積率沒有得到及時調整，發生有關民事案件導致涉案土地被查封，因配合修建高速公路需要暫停施工等客觀原因。根據《閒置土地處置辦法》的規定，對於確實因客觀原因導致無法開發土地的情況，國土資源主管部門應當進行調查核實，區分不同情況予以相應處理。在國土資源主管部門未對涉案專案施工進度、涉案專案停工原因、涉案專案投資情況等事實進行調查核實，也未召開聽證會聽取相關利害關係人的陳述和申辯，未發出《閒置土地調查通知書》、《閒置土地認定書》，未在網上公示並書面告知有關政府或者政府部門的情況下，被上訴人即作出收回土地使用權的批覆，顯然證據不足，程式不當，不符合法律法規規定，依法應予撤銷。原審法院認為被上訴人作出的涉案批覆為認定事實清楚，適用法律正確，符合法定程式不當，應予糾正。
綜上，原審法院判決認定事實不清，適用法律錯誤。上訴人的上訴理由成立，本院予以支援。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第二項之規定，判決如下：
一、撤銷德州市中級人民法院（2018）魯14行初64號行政判決；
二、撤銷被上訴人慶雲縣人民政府作出的慶政土字［2017］117號《關於同意收回山東鼎華商務酒店投資管理有限公司使用的國有建設用地使用權的批覆》。
一、二審案件受理費50元，由被上訴人慶雲縣人民政府負擔。
本判決為終審判決。
審判長韓勇
審判員蔣炎焱
審判員陳暉
二〇二〇年九月九日
書記員李倩