元豐改制是北宋中期王安石主持的對北宋官制進行的一次大變革，牽涉甚廣，許多官員的職事、名稱都發生了變化。在這樣一次大變革中，外製官的職事也發生了變化，從專行誥詞變為分押制敕。其變化始末，現下試論一二，欲得斧正於方家。
一、關於外製官及北宋詔令頒行的程式
所謂外製官，是封建社會制官的一種。皇帝的詔書有兩種，外製指中書門下正規機構所撰擬的詔敕，有關國家大事，更為重要；內製指皇帝直接由宮廷發出的誥諭，主要內容是各種人事任免等相對不重要的雜事。內製和外製合稱兩制，專司為皇帝擬定兩制的就是兩制官。兩制官這等詞臣的職事向來不在於參預朝政，而是舞文弄墨，做文字工作。
詞臣，是中國封建社會的必然產物。
在古代中國，儒家講究春秋筆法，一字而寓褒貶；講究為親者諱，為尊者諱，為賢者諱，避諱字眼複雜多變。在這樣等級森嚴的時代，為人主者，口含天憲，一字一句事關國體，輕忽不得，尤其要在意。
舉例來說，單是皇帝詔令，就有八種類型，制、誥、敕、旨、冊、諭、令、檄，每一種型別都對應著不同的情況，絲毫不容馬虎。
但皇帝日理萬機，就需要專門為他傳達態度的詞臣。一個好的詞臣，必定能夠掌握春秋之義，能夠熟悉本朝掌故，清楚本朝的忌諱。外製官就是皇帝因此而養的詞臣文吏。在北宋前期，外製官包括知制誥、直舍人院等舍人院官員，元豐改制以後則指供職於中書後省的中書舍人等。
需要注意的是，北宋官制繁冗，外製官往往還兼任不同的官、職、差遣，因此，作為外製官的他們無法直接干預政事，但身兼數任的他們可以透過其他方式對政事，尤其是宰執以下官員的人事調動產生影響。
說到外製官，還有北宋的詔令頒行的程式。
任何國家大事，軍國命令，程式上，都需要皇帝的首肯才得以頒行。遇到國家大事，皇帝需要與中書門下平章事和樞密使或當面商討，或文書往來而正式確定。如果事關重大，皇帝甚至要授意翰林學士（內製官）親自起草。
其他常規的工作，一般是宰相機構發給制官一份含有基本寫作要求的文書，稱詞頭，制官起草後，將草稿交由宰執審閱，審閱通過後交付有司進行詔令的最後製作，併發至下屬單位具體執行。
非常之時，制官可以封駁詞頭，那就要二府長官重新商討、釋出新的詞頭，然後再著專人擬定詔書並最終執行。其中，由於重要程度的不同，長期以來形成了中書舍人（內製官）封駁為主，給事中封駁為輔的局面。
從程式上看，詞臣雖然不直接參與政事，但影響也不可小覷，是必不可少的一環，兩制官職事的變化，可謂牽一髮而動全身。
二、“專行誥詞”的外製官
《兩朝國史志》記載：“中書在朝堂西，是為政事堂。其屬有舍人，
專職誥命
。闕則以他官知制誥，或直舍人院，院在中書之西南。”又有材料稱，舍人院“在中書制敕院內”（凡中書堂後官以下所處吏舍，總名曰制敕院）。
可見，由於事務上的關聯，兩制官與中書門下的各位長官的辦公場所往往相距不遠，而且此時他們的工作內容還僅僅是“專職誥命”，也就是“專行誥詞”。但所謂“專行誥詞”，也不只是舞文弄墨那麼簡單。
首先，外製官的主要工作內容是擬定宰相、樞密使以下的官員任免的誥詞。北宋時期，官員人事調動命令的下發，需要出示一份正式檔案——官告。其上抄錄有以皇帝口吻訓勉的制詞，稱為“誥詞”。外製官的作用就在這裡。
古之春秋，微言大義，一字寓褒貶，制詞也反映了皇帝的態度。對勤勉而將要升官或平級調動的官員，皇帝要適當予以勉勵，對仕途有過錯的官員，皇帝要適當斥責一番。勉勵、斥責的“度”都暗藏玄機。
外製官的誥詞既然代表了皇帝的態度
，那麼他們擬定的誥詞也就充當了官員瞭解皇帝想法的渠道之一，運用得到，可以拉近君臣的距離，強化責任意識，對臣子接下來的心情和工作時的執行有所影響。
其次，制度上，外製官奉命行事而已，但實際上，外製官透過努力，爭取到了封駁詞頭的權力，透過這種方式表達自己的反對意見，對人事任免施加影響。最初，外製官並沒有封駁的權力，這種權力在制度上歸通進銀臺司專有。
但是，由於他們的特殊位置——他們接受人事任免的“詞頭”而草制，實際上就可以以繳還詞頭、拒絕草制的方式表示反對。
朝廷官員的任命牽一髮而動全身，起初這種封駁需要特殊條件，如某官員的任免德不配位，某官員的任免不符合朝堂內部的權力佈置，某舍人受到大佬的暗示和支援、某舍人想要凸顯自己的道德水平，效仿前朝的忠良臣……總之，原來的特殊隨著一代代外製官的努力，到仁宗朝已經變為約定俗成。
在北宋官職差遣的制度中，外製官由於其他的兼職，在政事中也有一定參與度，不可能完全超脫於政事之外，“專職誥命”，
因此，可以說，他們外製官之外的兼職在爭取更大權力的過程中也發揮了作用。
第三，外製官的內部執行也有一套成熟的程式。
蘇頌提到，自來本院凡有中書送到詞頭，並是當制舍人奉行。唯是當制日曾封還詞頭，其詞頭再下，若元封還之官卻在當日，即轉送以次官命詞。所謂當制舍人與舍人的定員有關。
北宋前期，外製官因襲故事，以六員為限，外製官一共六人，每天一人輪流當值，此人負責當天詔書的起草。官員爭取到封還詞頭的權力後，外製官可以視情況封還詞頭，修正後的詞頭再發至外製官處，如果正巧遇到曾經封還的舍人當值，就可以交給其他舍人起草。
當然，以上種種，都是圍繞“專行誥詞”而產生的制度設計，北宋前期，外製官的工作內容仍然是“專行誥詞”而已。
三、“分押制敕”的外製官
情況的改變與元豐改制有關。
元豐改制的一個重要措施就是恢復了前朝已經成熟的三省六部制，宰相權力一分為三，相互配合、互相牽制。但原來的二府中，樞密院的權力已經發展起來，專管武事，不可能貿然予以廢除，
於是，北宋在元豐改制後，形成了三省樞密院制的格局。
具體來說，中書省、樞密院分管決策，門下省負責監察批駁，尚書省專司執行。調整過後的政事程式執行是這樣的：中書省在自行決策（主要是小事）或輔助皇帝決策（當然是大事）後，將皇帝的旨意和中書自己形成的命令留下底稿，抄錄一份“以黃紙書”，在得到皇帝同意後送到門下省“審查命令，駁正違失”，其中大事是“畫黃”，小事是“錄黃”。
門下省需要審定中書省的畫黃、錄黃和樞密院的錄白、畫旨，“大則論列，小則改正”。其中小的錯誤，是抄錄失誤、用詞錯誤，大的錯誤，是命令不當之處，門下省可以封駁，發至中書再行斟酌。確定之後，發至尚書省、樞密院具體執行。
改制之後的權力分配並不平衡，相對來說中書權重。因此，兩制官也隨中書而轉移，舍人院廢置，負責草擬誥詞的外製官轉而供職於中書省屬下的中書外省（後稱中書後省），其職銜也改為中書舍人等。
中書舍人的權職何在呢？神宗朝職官志記載，
中書舍人四
人，
正四品，掌為制詞，受所宣奉詔旨而行之。分治六房，隨房當制。若有失當，則論奏，封還詞頭。
也就是這一時期，中書舍人的規模變為四人，職責是掌為制詞、授所宣奉詔旨而行之，值班頻率是分治六房，隨房當制，如果中書的命令有失當的地方，仍舊可以發還詞頭。其餘部分與北宋前期相差彷彿，只有一點“授所宣奉詔旨而行之”，似乎正是外製官得到的新職事。
那麼，它跟我們文題中提到的分押制敕是什麼關係呢？這需要其他表述來勘定。
首先，外製官不是具體的官名，而只是依附於具體工作上的表述。北宋前期外製官是舍人院官員，舍人院廢置後，就成為中書舍人等。那麼，既然已經被納入三省體系，中書舍人除了作為外製官的擬定詔書外，勢必也要作為中書省的文吏而有新的工作內容。
前面我們提到，中書省在形成決策後，要錄黃、畫黃送到門下處，而門下接到畫黃、錄黃後的具體流程是給事中讀，侍郎省，侍中審，進入被旨畫聞，則授之尚書省、樞密院。如有過錯，再加以改正。
那麼，可以推測，中書命令的形成與定稿也不能僅出於一人之手
。據《宋會要輯稿》記載，“中書省掌承天子之詔旨及中外取旨之事… …皆承製畫旨，授門下省。令宣之，侍郎奉之，舍人行之，書其所得旨為底。”
也就是，中書令宣佈命令、中書侍郎奉讀命令，中書舍人“行之”，根據流程，也就是書寫命令，留下底稿和錄黃、畫黃。這就與前面的授所宣奉詔旨而行之照應到了。然而，孤證不立，除此之外，對中書舍人的新職事，時人還有更明確的記載。
元祐年間，已經有大臣指出，中書舍人“未行官制以前，謂之知制誥，
專行誥詞，不預政事
。自改官制，
遂為中書屬官，分押制敕，凡國之政令無一不預
。”宋徽宗年間，一位中書舍人又提到，“舍人專以行詞命、書錄黃為職”。
也就是說，元豐改制之後，外製官除了奉命草擬詔書、“行詞命”以外，還承擔著書錄黃的職責。所謂分押制敕，其實就是多寫一份制敕分開留檔。中書命令有錄黃、畫黃的區別，官員向來只提到外製官能夠書錄黃，想來內製官或其他更重要的官員才可以書畫黃，因此有所區別。
那麼，凡國之政令無一不預是為何呢？
我們已經知道，到元豐改制之前，事實上外製官已經取得封還詞頭的權力，但這是一種“約定俗成”，而並沒有制度上的依據。元豐改制之後，神宗朝的記載證明，外製官封還詞頭的權力已經有了制度依據。前面提到，此時外製官從專職擬定詔書變為可以書錄黃。這就是說，原來外製官接觸的只是有關人事任免的詞頭，現在外製官已經能夠接觸到中書下發的每一項命令。
正如草制不僅僅是斟酌詞句，書錄黃也不僅僅是抄錄，中書舍人因此可以對幾乎每一項命令進行把關，也就進而有了干預一切政事的權力，與以往大不相同了。
四、小結
外製官的職事變化僅僅是元豐改制的一小部分，但影響並不小。元豐改制前後，外製官的職權變化經歷了一個從“專行誥詞”到“分預朝政”的過程。這是制度的變遷，也有外製官自己的努力，更主要的是，外製官在程式中的位置有天然的優勢。總之，北宋後期，外製官一定程度上參預行政決策，已不僅僅是單純的“詞臣”了。