“我家是農村的，政府搞房屋拆遷，沒有政府的工作人員參加拆遷，來的盡是開發商的人。這個情況我覺得很不靠譜，我不想和他們談。”
最近一段時間以來，確實有不少農村的朋友向我們德凱律師團反映這種情況。徵地拆遷按道理來說是政府的事，開發商參與進來有官商勾結的嫌疑，老百姓不想和開發商談拆遷的事的這種想法也可以理解，但是這種擔憂能在法律上成立嗎？
《國有土地上房屋徵收補償條例》明確禁止營利為目的的單位參加國有土地上房屋拆遷，
直接禁絕了開發商直接參與國有土地上房屋拆遷的法律可能。
雖然說在某些法治不發達的地區，開發商直接參與城市國有土地房屋拆遷的情況還時有發生，但是大部分地方對這一點執行的還是比較好的。與之相反，今年剛剛生效的土地管理法在大規模更新了徵地制度，引入《國有土地上房屋徵收與補償條例》中的一系列制度（比如說徵地社會風險調查評估）的同時，最終還是沒有引入禁止開發商參與徵地拆遷的規定。
目前剛剛徵求完意見的新《土地管理法實施條例》，也沒有涉及的條文。實際上來說，哪怕是在首都北京，這幾年開發商直接參與農村房屋拆遷拆遷的例子也並不鮮見。所以開發商參與農村徵地拆遷並不違背國家的法律。具體開發商在農村徵地拆遷中發揮的作用，我們透過最高人民法院去年年底作出的（2019）最高法行再199號裁定書所涉及的案例來了解一下，感興趣的朋友也可以直接閱讀裁定書的內容。
案例
簡述
朱如雲先生和李阿仙女士是紹興市越城區某村的人，兩人名下有兩處宅基地房屋。2014年7月，政府下達拆遷公告，公告中明確規定：相關拆遷事務由城南建設公司、城南街道辦、念畝頭村受理和承辦。2015年3月，其中一處房屋被紹興市城南城中村改造建設有限公司委託的紹興縣順德房屋拆遷有限公司強拆。2016年6月，城南建設公司向朱先生家發出《朱如雲戶拆遷安置方案》，認定其尚未拆除的房屋面積280平，合法面積180平，按照180平面積對房屋進行補償。
朱先生、李女士對此不服，他們主張被強拆的房屋有房產證，還在的房子也有相應的審批手續，因此應當全額補償。區政府在兩人沒有簽約的情況下，也沒有作出正式的徵收補償決定的拆了一棟房屋，沒有給予補償。因此朱先生、李女士起訴到人民法
院。案件經過兩審均被駁回起訴，因此二人向最高人民法院提出再審。
在再審答辯中，區政府提出三點答辯意見，通俗地來說可以這樣理解：1、我區政府只是拆遷公告的發出單位，補償實際就歸公司、街道辦和村子來管了，之後的事和我沒關係。2、這個拆遷補償方案就是安置補償決定，我區政府已經履行了職責了。3、按照國家法律規定，區政府沒有調整拆遷補償方案的職責。
裁定
解析
圍繞朱先生、李女士的訴求和區政府的答辯，最高院在裁定書中首先釋明：“實踐中，考慮到土地徵收與補償工作的複雜性，市、縣人民政府可以規範性檔案或者徵地公告方案的方式，委託鄉（鎮）人民政府、區（縣）街道辦、區（縣）徵地事務機構或公司等主體參與徵收與補償相關工作，人民法院通常應予尊重”。
這段話，通俗的意思就是說：開發商參與農村徵地是常見的做法，不犯法，沒問題。但是必須有相應的依據——即我們常說的紅標頭檔案和徵地公告。然後又說：“但不能認為此類主體因此即成為了補償安置的法定義務主體，也不能認為其實際取得了獨立實施補償安置的行政主體資格，更不能認為市、縣人民政府及土地管理部門即因此免除了法定的補償安置義務。”
換句話說，最高人民法院認為，雖然市、縣級政府在農村徵地拆遷中把事務委託給鄉鎮政府、委託給街道辦，委託給開發商並沒有問題，但這不是市縣政府開脫自己在徵地中的職責的理由，鄉鎮、街道辦、開發商都必須要在市縣政府的監督下行事。
對於拆遷補償方案調整的問題，最高院在裁定書中指出：“本案中，越城區政府作出的《朱如雲戶拆遷安置方案》雖然也冠之以“安置方案”的名稱，但卻顯然有別於前述法條所指的補償、安置方案。首先，從製作主體上看，該拆遷安置方案系由城南建設公司作出，而非由法定的市、縣人民政府及其土地行政主管部門作出；其次，拆遷安置方案針對的物件是朱如雲戶，而非面向整個徵收範圍內的被徵收人；最後，從內容上看，該拆遷安置方案提出的是針對朱如雲戶的具體補償措施，而非一般意義上的補償標準。
因此，涉案《朱如雲戶拆遷安置方案》不能等同於通常意義上的作為面向所有被徵收人釋出的補償、安置方案。”簡單地概括就是，最高院明確：開發商在農村徵地拆遷中不得制定針對全體拆遷人的，具有總體補償標準意義的補償方案。同時，針對區政府所謂《朱如雲戶拆遷安置方案》就是徵收補償決定的答辯，最高人民法院也予以了反駁：“《朱如雲戶拆遷安置方案》雖然涉及房屋補償金額的具體計算、認定，但內容仍主要是提出對涉案房屋擬採取的安置措施，帶有協商性質，並非是一個由法定主體作出的對當事人產生行政法上拘束力的、可供執行的行政決定。
因此，即使從行政委託關係的角度考量，以城南建設公司名義作出的該份《朱如雲戶拆遷安置方案》也不能視為越城區政府已對朱如雲戶實施了補償安置行為。”因為字眼裡頭有磋商的成分，這個拆遷安置方案也不能認為是確定當事人具體補償的徵收補償決定。最終，在幾乎逐條駁回區政府的主張之後，最高院撤銷了浙江省高階人民法院的裁定，指令紹興市中級人民法院繼續審理。
總結
最高人民法院對於這個案件的裁定實質相當程度上澄清了開發商在農村徵地拆遷中的作用。結合法院的裁定和有關法律，對開發商在農村土地徵收房屋拆遷中能發揮的作用做一個整體的梳理。
首先，農村徵地拆遷中，開發商可以直接參加，但必須得到政府依據規範性檔案經過法定程式作出的委託。具體的法定程式，以北京為例，按照現行有效的《北京市集體土地房屋拆遷管理辦法》，如果開發商要搞拆遷的，必須取得拆遷許可證。所以如果開發商要和您談徵地的有關事宜，該談就談，不必心懷芥蒂，如果對他們感到懷疑，您有權要求對方出示政府委託的憑證，例如拆遷公告，許可證之類。
其次，開發商在拆遷中可以和您談判，可以以自己的名義和您達成補償協議。但是開發商也有不能做，必須由政府部門來做的事。
裁定中明確，總體的補償方案的制定權專屬於（市、縣級）政府。當然不是說開發商對此就一定毫無話語權。按照《北京市集體土地房屋拆遷管理辦法》，補償方案由開發商擬定完之後，經國土部門審批確定。如果開發商以自己的名義出具補償方案，您有權拒絕。
補償安置決定是政府單方面決定您的具體補償的行政行為，最高人民法院在裁定書中並沒有明示開發商是否有獨自作出徵收補償決定的權力。但是徵收補償決定對於被拆遷人的利益影響極大，將這一權力下發到開發商手中對於被拆遷人的利益相當不利。
最高院的裁定書沒有涉及的是開發商是否能夠依據生效的法律文書進行強拆的問題。《行政強制法》明確規定行政強制措施不得委託，但是並未規定行政強制執行的委託問題，只規定了行政機關實施行政強制執行和申請法院行政強制執行的規定。綜合上下文，應當認為開發商不是行政機關或者法院，因此不能強制執行生效的法律文書搞強拆。