清末以來列強數度侵略中國，攫取利權，中國陷入舉步維艱的境遇。為挽救國運，清廷希冀借革新政治化解生存危機。

1906年清政府宣佈預備仿行立憲。1908年，憲政編查館公佈了《諮議局章程》及《議員選舉章程》，奉天省諮議局基於這一現狀應時而生。

趙爾巽、徐世昌一直在奉天宣傳革新，這與教育、官制、司法、警務等各個要素緊密相連。

他們的改革為奉天省諮議局的形成和執行提供了思想、組織和物質基礎。

01

清政府預備立憲的背景與程序

鴉片戰爭後，中國每況愈下。1901年《辛丑條約》的締結，中國徹底陷入半殖民地半封建社會，清政府成為帝國主義統治中國的工具。

不少有識之士都認識到必須整頓政局，改弦更張，才能繼續維護清政府政權。慈禧太后也在八國聯軍戰爭慘痛失敗和被迫出逃中反省，逐步接納了改革派的主張。

清政府以光緒帝名義釋出變法諭旨。諭旨“稱世有萬古不易之常經，無一成之不變之治法”，“深念近數十年積弊相仍，因循粉飾，以致釀成大釁。現在議和，一切政事尤須切實整頓，以期漸致富強”。

諭旨中要求中央政府和地方大臣參酌中西政要，對朝章國故，吏治民生，學堂科舉，軍政財政等各方面如何加以改革，各抒己見，限兩月以內條議以聞。

清末新政由此逐漸拉開序幕。清末新政在文化教育方面逐步廢除科舉制度，改革書院制度，獎勵出洋留學等措施，讓知識分子轉變過去認為科舉是唯一出路的想法，促使他們主動去尋求新知識，革新思想。

這些實踐推動了改革思想的進一步深入，也使知識分子廣泛吸收西方先進文化、政治制度和科技文化，西方資本主義的君主立憲制度由此被廣大知識分子所熟知，資產階級立憲思想迅速興起。

1904年，日俄戰爭爆發，對清末政局產生重大影響。

日本徵服了俄國，這一情況讓很多向往立憲的人們，堅信這是專制不敵立憲而產生的結果，國家的必由之路還是立憲。

立憲派也更堅持政治革新的信念，展開了廣泛的活動。各地的督撫同時奏請立憲。

在同種勢力的共同影響下，清政府從自身利益出發，於1905年9月派遣五大臣對國外憲政進行考察。

就考察過程而言，考政大臣除了對各地議院行政機構進行參觀外，還對各國政治制度、翻譯相關的書籍與參考資料以及法律法規進行考察。

藉助這一方式，五大臣的政治思想出現了明顯的轉變。

他們意識到，清政府與列強之間的差距就是先進與落後的兩種社會政治制度，如果不革除封建專制政治，中國也將永遠無法縮短與外國的差距。

考政大臣在返回到京城後，向清廷多次說明立憲的必要性。並闡述了立憲的有利之處和拒絕立憲的有害之處，並對反對立憲的意見做了駁斥。

載澤在給清政府的奏摺中表明“以今日之時勢言之，立憲之利有最重要者三端：第一，皇位永遠固定。第二，外患影響不大。第三，內亂消失”。

於是清政府在徵求了親貴大臣的意見並認真商討了立憲步驟之後，在1906年光緒帝就宣佈了上諭《宣示預備立憲先行釐定官制諭》：“時處今日，惟有及時詳析斟核，仿行憲政”，這就標誌著清末預備立憲真正開端，可此時清政府對預備立憲並沒有詳細的規劃。

1908年清政府才對預備立憲的時限進行敲定。與此同時還頒佈了《欽定憲法大綱》，對君主的權利和臣民的義務做了具體的規定。

1907年清政府將考察政治館改為憲政編查館，並先後宣佈建立資政院和諮議局。

1908年清政府宣佈了《諮議局議員選舉章程》及《各省諮議局章程》，同時對中國不同省一年內建立諮議局作出詳細規定，所以不同省份都開展了議員選舉事項，建立諮議局。

02

奉天的政治改革

奉天乃清朝的發祥之地，歷來受到清政府的重視。自康熙朝起，清政府就設定了盛京將軍管轄這一地區。

1905年趙爾巽受命盛京將軍，當趙爾巽奉旨鎮守陪都時候，日俄戰事並未結束，國內形勢混亂，而趙爾巽就是在這種內外交困的情況下，對奉天地方進行了的新政改革與調整，以安定地方政局，也給徐世昌後來改革打下鋪墊。

1907年在官制改革政策的推動下，吉林將軍、盛京將軍、黑龍江將軍被撤銷，所取代之的是與關內行政區劃一致的“省”，省之下又設道、府、州、縣等地方行政機構。

徐世昌時任東北三省總督，在趙爾巽將軍改革的基礎上也對奉天的改革作出了調整，對奉天諮議局發展起了不可或缺的作用。

奉天省作為清政府的陪都地點，政治體制相較於其他地方而言更加複雜，不僅有陪都體系存在的盛京內務府及盛京五部，還有盛京將軍衙門、奉天府等盛京地區管理組織。

在官員設定方面也相當繁冗，有奉天府尹、將軍、總管內務大臣等。

多重管理體制造成官場上權力分散，軍府、五部互相牽制，事權不一，行政效率低下。

而由於當地治所稀少，官員數量不敷分佈，根本不能妥善處理日益複雜的地方行政事務，以致“凡旗署分駐之城，守尉以下及府縣佐貳皆得理受詞訟其距官較遠，號稱鄉約者，亦往往由商民推令經紀庶務，裁判民刑。治理元弊為各省所未有”。

趙爾巽到任之後，開始裁撤奉天府尹，裁撤奉天府改設學政、裁撤盛京五部，“所有盛京五部事務歸盛京將軍兼管”。

雖然這種改革並未能深入、也不可能觸動封建官僚體制的要害，機構繁冗、政風腐敗、工作效率低下的現象也沒有完全改善。

不過，其改革對扭轉奉天吏治的頹風，提升當地各級政權及其行政部門行政效率，顯然都有著積極作用。

從整個清末東北新政的大視角出發，趙爾巽的行政改革為行省制度改革打下了夯實的基礎，給它繼任者徐世昌的行省設定開啟了一個較好的格局。

趙爾巽在任之際，幾經戰爭的奉天省破敗不堪，而且奉天地方行政經費一向不敷開支，依靠釐稅為進項。

其當務之急是穩定社會治安、安撫災黎、發展地方處理戰爭善後各項事務，樁樁件件均離不開正常良好的政治秩序以及地方各級行政機關的高速有效運作。

趙爾巽上任之後對奉天原有財政部門進行整合，成立奉天財政總局。

此外，基於奉天“捐項複雜，有隸旗民地方官者，有派員經徵者，名目紛錯，手段各樣”的現象，趙爾巽在1906年10月遞請多種捐務，對原有部分各項稅捐總局進行撤銷，在各省各縣創設統捐局，歸財政總局管轄，是專管徵繳納捐稅的組織“全部多項雜捐全部歸財政總局收取，相度地勢繁簡，收數多寡，酌派委員經徵”。

趙爾巽透過對奉天財政機構的梳理，初創了一套以財政總局、統捐局為主形成的比較完善的財政體系。

教育方面趙爾巽在聯銜奏請廢除科舉、開通地方社會風氣為新學推廣掃除障礙的同時，主要透過重視師資培養、鼓勵出洋留學以及注重社會教育等手段為清朝奉天新式教育的發展奠定了堅實基礎。

1907年4月，上諭東三省官制變更，責成“盛京將軍著改為東三省總督，兼管三省將軍事務”，對於奉、吉、江省則“各設巡撫一缺以資治理”，隨後徐世昌就職，成為第一任東三省總督。

由於奉省規模頗具，事務浩繁，二廳七司即行創設。

交涉司主要擔負處置外交事宜；旗務司主管專職處置旗署事宜；民政司專職辦理民治、緝捕、巡警等事宜；提學司則專職處理文化教育事務；度支司專職處置財賦事宜；勸業司專職處置農工商、航路、郵電、墾礦等事宜；蒙務司專職處置蒙部事宜。

每司分別任命司使主要管理工作。承宣廳則是處置全省政府行政的總機構。諮議廳作為全省立法的總機關。

東三省因時勢變遷，以及戰爭的發生使得很多地方的現實管理發生了變故。

於是重新增加府縣、設定地方官制的同時對行政區域進行區分，對強化地方政權建設就變得非常重要。

徐世昌召集三省巡撫於1909年在三省之內又設道、府、州、廳、縣，“奉省於海龍府下增設輝南直隸廳；洮南府增加醴泉縣；營口變成直隸廳；鹿島隸屬於莊河廳；興仁縣搬遷到撫順，隨後又搬遷到千金寨；初創長白府，和吉省分界劃清，下面增加撫松、縣安圖縣；增加洮昌道；設定臨長海道；長興島增加州判；劃清臨江縣、通化縣界限；分清錦縣、錦西廳之域；把山海關道更名為錦新道，設立巡錦州、新民兩府，兼祧山海關監督；東邊道變成興鳳道，把興京直隸廳提級成興京府，和鳳凰直隸廳一起受到興鳳道管轄”。

徐世昌還非常關注民政，因此大量人才、物資被投入，促進了民政工作的發展。

如建設警政、清檢戶口及營繕市容、界定國籍、修正社會風氣包括河渠疏通等方面，為社會的進步發展創造了條件。

官員的改革以及府廳州縣地方行政區域的設立和逐漸合理化，也為之後奉天諮議局選舉工作的開展奠定了基礎。

就教育而言，徐世昌按照趙爾巽改革的基礎進行除舊佈新。

在1906年廢除科舉制度後，奉天的教育由提學使張鶴齡統轄，將學務處變成學會公所，形成“提學司使行政之所”，“一省學務之總彙”。各府廳州縣也相應設立視學官，以負責地方教學事務。

不同府廳州縣創設勸學所當作地方學務彙總場所，實現“教育振興”，“浚民智而立治基”。

把勸學所設定在地方官的直接督促之下，把學務興辦水平和地方官的獎懲手段實行聯絡。

學官和勸學所的設立不僅可以便利地方各層級官員對教育事務的處理，而且有利於地方官員對於教育事業的重視，從而加快地方教育的進步。

徐世昌認為小學教育是基本的國民教育，是“世界各國立國之根本”。

所以他在省城建立了小學總查所，將教育與學校掌管者和對教育負責官員的功績進行掛鉤。

徐世昌還時常派往官員對各小學的教育時刻進行查驗，並將其查驗結果進行上報。

在積極興辦教育的同時，徐世昌也指出教師短缺匱乏是一個亟須重視的情況，徐世昌還認為“注重師範為第一要義”，指出師範教育乃為“教育之母也”。

因此徐世昌在趙爾巽所創立的初級師範學堂、女子師範學堂、鄉間師範傳習所等基礎上加以整合，設定了優級選科及初級本科，並命名為兩級師範學堂。

據相關資料反映，“1906年奉省共計不同種類學堂658所，在校學生28195人，學堂在1908年擴大到2113所，學生85438人”。

學堂的設立和教員的培訓增加了文風落後、身處邊境的奉天人民的文化水平。

趙爾巽和徐世昌對奉天的整改不僅有利，也存在一定的弊端，如趙爾巽裁撤稅捐而進行統捐中，釐卡並沒有取消，反而增加新的專卡進行徵收稅款，官吏也對商民進行索取，這些舊有問題並沒有解決。

但是二人的改革對奉天政治及文化氛圍都做出了一定程度的改變，不同級別政府機構的建設及地方官制的完善，提高了政府當局的治理成效、保證鄰邊地方的政治安定及對人口的密切管理，這給諮議局選舉區域劃分、選舉普查人口數目、調查選民的選舉資格立下了夯實的基礎。

同時，徐世昌指出文化教育的革新手段啟迪了人民的智慧，強化了人民文化修養。

憲政知識得到深入滲透及快速傳播，也為日後諮議局的選舉減輕了負擔。