郡縣是西漢的基本政權單位

郡與國，是同一級別的行政單位，漢景帝之前，諸侯王的封國往往大於郡縣，但是，漢景帝鎮壓七王之後，特別是漢武帝實行了不斷縮小諸侯王公封國的“推恩令”以後，諸侯王公們的封國面積就都小於郡域了，甚至小於縣域了，所以，西漢王朝中後期，諸侯王公們的封國封地，大多都在某郡、縣之內。

但是，由於封國大多是王公貴族的封地，所以，由中央政府直接派遣到這些諸侯王公封國內主管政治事務的國相地位，又大多高過郡守，這樣的職官設定，主要是朝廷擔心地方郡縣職官隨意干預和侵犯諸侯王公們的特殊權益。封國內部設定有類似於中央朝廷般的行政管理系統和政治職官制度，地方郡守無權干涉這些獨立小王朝。

但是，伴隨漢景帝和漢武帝一系列打擊和縮小諸侯王公們的措施以後，諸侯王公們的封國就逐漸被演變成了與郡縣無異的行政單位了，只是，這些王公侯爵封地內的稅賦都全部歸於王公侯爵本身所享受而已。郡設立太守、郡丞、長史（邊疆地區設定）。同時，郡內部也有自己的監察和監督機構，如督郵和五官掾等職官。郡太守。是一郡的最高行政主官，主管郡內所有政治事務。郡丞。相當於副郡守，太守不在職，由郡丞代替郡太守職務。

郡太守下屬有主薄、功曹二衙。郡主薄：主管議會、上奏、經濟核算、財稅收支、文秘等事務；具體操辦職官是薄史和書佐。郡功曹：主管地方上的戶籍、農業、錢幣金融、集市、工商、司法、警察公安、督郵監察、學校、衛生醫療、徵兵、邊區、水利工程、土木建造、倉庫、計量、法令等行政工作；具體操辦職官是曹史和書佐。郡太守和郡督郵常常組織郡主薄、郡功曹內部的一些掾官外巡，類似於現在的視察工作組一般，這些掾官的權力猶如地方欽差，往往具有極大的行政處置權力。

郡都尉。不隸屬郡太守，直接服從中央大司馬和皇帝指揮排程。郡都尉的職官職能設定，說明西漢時期的兵制是直接隸屬中央管轄的。但是，由於郡都尉要負責地方的軍事事務和公安工作，所以，平時，郡都尉的行動職能又要受到郡太守的支配。但是，地方上的大型公安和軍事行動，郡都尉不能夠聽命於郡太守，只能夠服從皇帝或朝廷大司馬的排程指揮。

縣、縣丞、縣尉。縣，是郡下屬基本行政單位，上萬戶以上的大縣的縣官為縣令，縣令俸祿是六百石至一千石。萬戶以下的小縣的縣官為縣長，縣長俸祿是三百石至五百石。縣令或縣長主管全縣的政治事務。縣丞，副縣長。縣尉，協助縣令或縣長主管縣公安工作。縣丞和縣尉，俸祿二百石至四百石之間。縣衙內的掾官的“少吏”是斗食、佐史等，俸祿為百石之下。

鄉、村、亭。鄉為縣的下屬行政單位，鄉主管官員為嗇夫，鄉的治安官員為遊繳。鄉嗇夫不僅主持鄉政務，還是鄉司法主官。鄉遊繳主持鄉公安工作。村，是鄉的下屬行政單位，村一級別的地方官員為亭長，亭長不僅僅管理村行政，還要管理村治安，有些類似於宋朝以降的眉毛鬍子一把抓的保長。漢史書沒有記載鄉、村級別官員的俸祿，但是，《漢書·百官公卿表》中稱鄉村中有“三老”，鄉村官員是“有秩”，說明西漢時代的鄉村官員可能是由地方老百姓推舉任命的，鄉村官員的食俸可能是根據地方上稅賦情況隨機所定，只不過他們的任官情況要上報縣衙註冊而已。

西漢時代的縣、鄉，都有“三老”民權自治組織機構，“三老”主掌地方教化和地方政法的制定諮詢。前面已有大量關於西漢時代“三老”介紹，這裡就不贅述了。郡、縣監察官員。郡、縣的監察官員是督郵、掾官。西漢時代，郡、縣兩級行政單位中都設定有內部的監察職能部門和職官“督郵”，史載，漢宣帝時代的左馮翊韓延壽曾經在回答下屬官員問題時說：“縣皆有賢令長，督郵分明善惡於外，行縣恐無所益，重為煩憂。”

由此可見，西漢時代，不僅郡有監察官員的督郵，縣也有督郵。此段史載之中所說的“賢令長”，應該是指意是縣三老、縣督郵、縣主薄、縣掾官等縣令、縣長下屬的職權者。掾官，也是一種郡、縣內部的監察職官，可能其屬於督郵下屬，其類似於御史府中的御史。史載，漢成帝時代的南陽太守子鹹執法甚嚴，他經常帶領掾官們四處巡查監察郡縣職官，“然操持掾史，郡中長吏皆令閉門自斂，不得逾法。”由此可見，郡縣行政單位內部的具體監察人員，就是這些掾官們。

《漢書·百官公卿表》中披露了西漢時代的官吏統計數字，西漢王朝末期的官吏總數為“吏員自佐史至丞相，十三萬二百八十五人。”再加之漢平帝時代的西漢王朝人口是“民戶千二百二十三萬三千六十二，口五千九百五十九萬四千九百七十八。”如此，可知在西漢王朝末期的漢平帝時代，官民之比是：1比457。5人，即，457。5個老百姓奉養一名吃朝廷俸祿官吏。

西漢時期的“諫議、賢良文學、造舉廉吏”政治監察現象

中國早在秦漢時代就已經建設出了官方體制內的政治監察制度，毫無疑問，這種監察制度在一定的政治時代中都起到了以上所說的國家文明中的五個基本功能作用。但是，也正如我們上面論述的那樣，這種主要肇始於漢武帝時代的政治監察制度，是特殊歷史背景下應運而生的產物，其從一產生起，就帶有強烈的專權、專制政治的歷史印痕。

因此，漢武帝以降的歷朝歷代王朝一旦不顧及這種政治監察制度的產生條件和背景因素而原封不動的照搬因襲，這種有戰時政治特殊背景條件的監察制度一旦運作起來，其就必然會顯示出嚴重弊端，這種監察制度就像雙刃劍一般，其在一個王朝的初期可能會幫助統治者清明政治一時，但這種監察制度一旦運作到王朝中後期與和平時代，其必然成為王朝內君臣和官吏幫派們互相惡鬥的工具，以至於造成”權大於法”的另類扭曲政治現象。

這就是說，我們今人常說的中國古代君主專制制度內的“權大於法”的扭曲政治現象，除開古代中國王朝中本身大量存在著遊離於法外的特權階層的原因之外，就主要是由這種漢武帝肇始的有重大缺陷的官方監察制度所體現和造成的。而君臣和官吏之間的幫派朋黨惡鬥，不僅造成了國家政治資源和政治能量的大量內耗，還使得中國曆朝歷代王朝一旦運作到中後期就會陷入類似於“消渴疾”一般的政治機體機能內耗中不能自拔，從而導致中國始終超越不出“其興也勃，其亡也忽”的怪圈。

其實，一個國家文明的盛衰規律，與人的生命盛衰的規律非常相似。將一個國家文明的結構和運作功能情況看成是類似於人自身生命機體那樣的結構和運作功能情況，這是西漢時代的中國黃老道家的國家文明文化學說的重大發現和發明，而且，西漢以降的中國兩千多年的歷史，已經反覆證明，這樣的“天人合一，養生學”國家文明文化觀，是正確的！

既然中國歷史上主要肇始於漢武帝時代的國家政治監察制度有嚴重弊端，其甚至是導致中國國家文明窩裡鬥內耗的重要原因之一，那麼，為什麼中國又能在世界上唯一連續自己兩千多年的國家文明呢？這就是說，既然中國能夠在世界上唯一連續自己兩千多年的國家文明，就說明中國古代一定還存在著另外一種能夠讓國家文明“自我預警、自我檢查、自我糾錯、自我恢復廉潔政治、自我更新制度”的政治監察現象。

那麼，這種明顯不是來自於中國官方政治監察機制之外的監察現象，又究竟是什麼呢？縱觀中國歷史，特別是縱觀西漢230年曆史，可以發現，中國自西漢以降的歷朝歷代的政治生活中，還存在著另外一種並非屬於官方政治監察體制內的政治監察現象，這，就是中國古代官方內部的“諫議”政治現象，以及民間選舉“廉吏”和民間的賢良文學參政議政的政治監察現象。

這就是說，秦漢以降，中國古代國家文明之所以能夠長期延續的主要原因，不太可能是因為以上所說的官方體制內的監察制度本身，而很可能是因為西漢時代由“三老”政治現象演化和派生出來的諫議政治現象、民間選舉廉吏、賢良文學參政議政這三種非官方或介於官民之間的監察政治現象。因此，我們下面對這三種中國監察政治現象進行下梳理闡述。筆者把這種中國另類監察政治現象，稱之為不同於中國古代官方的中央御史府刺史監察、郡縣督郵監察、欽差密訪巡視監察之外的中國第四類古代監察政治現象，這種第四類的監察政治現象，與現代國家文明中的人民群眾參政及其社會輿論監察政治現象非常相似。