儘管以皇帝的口吻發文，但宋朝之制誥文書幾乎都出自“兩制”詞臣之手。他們執掌了國家制詔等文翰草擬大權，充當了皇帝的喉舌。學界熟知，稱“兩制”者，一為“內製”之翰林學士知制誥；一為“外製”之中書舍人知制誥。

關於兩制的起源、區分與變化，史載：“制誥之來尚矣。自晉開運元年，詔翰林學士與中書舍人分為兩制，有唐號為全備，至宋而猶盛。文章之士極天下之選，然後用之，任不亦重乎？故事，翰林書詔付門下者為內製，而以中書行詞者為外製。”

後晉開運元年（944）的詔救也已提到“翰林學士與中書舍人，舊分為兩制，各置六員”。翰林學土形成於唐朝開元年間，其在學士院內供視草之職，嚴格意義上還須帶“知制誥”三字，“所以別其為作文書之學士也”。宋代沿置，翰林學士亦成為正式的職事官，不復為唐之差遣。

真宗朝以前，翰林學士在院供職，不許在外領他局，體祿相對較薄，以至於久為學士的楊億在其乞郡表中有“虛黍甘泉之從官，終作莫敖之飢鬼”、“方朔之飢欲死”這樣的字句，自他因“家貧請外”後，學士院翰林學士始有出院兼領他局職事者。

為示區別，凡在院典制命者，必帶“知制誥”三字。南宋徐度《卻掃編》明確記載了該情況，雲：“翰林學士，祖宗時多有別領他官，如開封府、三司之類者，不復歸院供視草之職。故銜內必帶‘知制誥’，則掌詔命者也。官制後，雖不領他職，然猶帶‘知制誥’如故。”

《宋會要》亦云：“翰林學士，祖宗時若兼領他官，止與職名同。元豐官制行，既專典內製，則必帶‘知制誥’三字。”值得注意的是，北宋前期，掌內製之翰林學士如本官階升至“中書舍人”，則不帶“知制誥”。

元豐改制後，中書舍人為掌外製的職事官，不復為官階名，翰林學士亦不可能同時又帶“中書舍人”官，因此，負責內製的翰林學士一般就會帶“知制諧”。“學士之職，所草文辭，名目浸廣。”但大體上，“掌制、詔、赦、敕、國書及宮禁所用之文詞”。而從文詞重要性而言，則以人事任免方面的麻製為最重，為翰林學士草詞工作之重點。

中書舍人之名始於晉，唐時“文書詔令，則中書舍人掌之”。《宋會要》載：“國初，為所遷官，實不任職，復置知制誥及直舍人院，主行詞命，與學士對掌內外製。”即北宋元豐改制之前，中書舍人為寄祿官，無職事，實際擔任外製工作的是所謂的“知制誥”和資格較之低的“直舍人院”。

元豐改制以後，知制誥正式恢復中書舍人的舊稱。但按當時習慣，此兩種名稱仍可通用，只“舍人官未至者，則雲知制誥”，中書舍人指年高資深者，資歷較淺的則以“知制誥”視之。正名之後，舍人六員，輪直草擬誥命，並分工簽押中書省吏、戶、禮、兵、刑、工六房文書。

南宋初，“中書舍人四員，分掌六房”，此後，編制縮減為兩員。作為宋代中樞的秘書班子之一，中書舍人知制誥的首要職責是替皇帝草擬誥詞，負責外製方面的事務。關於宋代兩制官的選任及出身，以往研究已有涉及，解析甚詳。然從“代王言”的角度入手，兩制詞臣的重要性及選拔的嚴格仍有必要加以重申。

所謂“王言之大，動入史策”，古代帝王“言成典謨”，非可兒戲。故對於“代予言”的內、外製詞臣的人選，宋朝皇帝通常十分關注，選擇比較嚴格。太宗曾對近臣曰：“詞臣之選，古今所重。朕嘗聞人言，朝廷命一舍人，六姻相賀，諺以謂一佛出世，豈容易哉？”

太宗尤重內外製之任，“每命一舍人，必諮詢宰執，求才實兼美者，先召與語，觀其器識，然後授之”。真宗也曾謂宰臣曰：“兩制詞臣，以文章為職業，然須材識周敏，操履端方，乃可副朝廷中外任使也。”在選擇兩制的過程中，有時親閱試文並聽取大臣們的意見。如天聖三年（1025）蔡齊、章得象併為知制誥，“初，召齊等試中書，上閱其試文”，及“王欽若等言齊及得象所長，上始命之”？

其次是朝廷官員，在兩制人員的選拔上也力求慎重。治平元年（1064），張方平上章請慎重兩制資序時說：“蓋惟才而是用，豈為人而擇官”。元祐元年（1086），王巖叟曰：“代王言須是能宣道陛下之意”，“只為天下人於訓詞中看陛下用意，所以須用有文學又有見識，知國體之人。”

元祐六年（1091），起居舍人豐稷為太常少卿。鄭雍之使遼，稷權中書舍人。御史中丞蘇轍言：“中書舍人者，號令之所自出，前後所任，必取學問通博，詞章雅正，播之四方而不作，傳之後世而無疑。”在這樣的氛圍中，宋朝對兩制官的遴選，通常比較嚴苛。

一般說來，宋代的兩制官須經科第出身（進士或詞科），且要有文字工作的經歷。因草制須才思敏捷，下筆迅速，熟知典故，詞采豐富，表達準確，所以備薦選者，通常也必須是以文學知名，諳熟典故、出手敏捷、文字穩當的儒臣。

“宋制，知制誥必召試中書而後除，欲觀其敏也”，即必須透過考試，如歐陽修、蘇軾等，能“不試而命者”，甚是寥宴。“故事，入西閣，皆中書召試製誥三篇，二篇各二百字，一篇百字”。神宗熙寧四年（1071）編定應試知制誥“試製誥三道，各限一百五十字已上，成，進呈取旨”，不可謂不嚴。

當然，在選任兩制詞臣尤其是翰林學士的過程中，還包括帝王簡拔、宰輔薦舉等耀用方式，皆務求親出。儘管一履此官，倍顯榮耀，地位往往扶搖直上，但執筆制誥的詞臣對“代王言”的資格與自身的職責也常有深刻的體會和反省。

治平元年（1064），張方平曰：“伏以知制誥之職，所以代王言，為誥令，由此召入禁林，充學士。非才譽允洽，何以當其選？比來朝廷率以體例補次，日近誥命，或有鄙淺，傳為口實。前代國家有事之際，或以單札之辭，折衝千里之外，使三軍感勵，萬方悅勸。背逆兇醜，或以革心；邊方外域，或以向化。故知文辭書命，有足以助國威，宣王澤也。”

元祐五年（1090），劉安世除中書舍人，言：“代言之任，素號才難，如臣空疏，實為虛受。”又言“舍人之任，實代王言，分押六房，預聞機務，非博學能文，達於政事者，孰宜為之？”南宋詞臣典範萘崇禮也說：“學士職清地近，極天下文章之選，非深厚爾雅不足以代王言。”