南海區城鄉融合發展示範片區千燈湖片區鳥瞰 方智恆攝
◇昔日代表經濟活力的村辦工業區，因土地權屬複雜、利用碎片化、產業形態低端，成為制約城鄉發展的一大瓶頸
◇高水平推動南海的城鎮、農村、產業和生態合理分割槽、協調發展，不僅將為南海人民建設出一個宜居宜業的美好家園，也將為佛山建設廣佛極點及粵港澳大灣區高質量發展作出巨大貢獻
盛夏時節，有著“佛山客廳”之稱的千燈湖公園景色秀麗，近800家國內外知名金融機構和企業環湖而聚。這裡是佛山最現代化的地方，也是10年來佛山市南海區推進城鄉融合發展的成果展現。
這還不是南海的全貌，曾經，走出千燈湖片區，就是星羅棋佈的村級工業園，連片鐵皮頂棚，和城中村的“握手樓”犬牙交錯，“城不城、鄉不鄉”。這些昔日代表經濟活力的村辦工業區，因土地權屬複雜、利用碎片化、產業形態低端，成為嚴重製約城鄉發展的一大瓶頸。
2019年7月31日，廣東省委深改委批覆同意佛山市南海區建設“廣東省城鄉融合發展改革創新實驗區”，要求南海為粵港澳大灣區世界級城市群城鄉高質量融合發展探索新模式，為全省城鄉高質量融合發展提供新鮮經驗。
歷史上曾因多次土地改革而創造發展奇蹟的南海，再次走到改革前沿。作為廣東省唯一的省級城鄉融合發展改革創新實驗區，南海正在以“地治改革”為牽引，尋找新時代城鄉高質量融合發展的密碼。
直面土地碎片化難題
南海民營經濟發達，改革開放之初，“村村點火、戶戶冒煙”的村級工業園率先推動了工業化，為南海奠定了製造業強區的地位。但上世紀90年代，大量外資蜂擁而入，加上本地鄉鎮企業的崛起，南海和珠三角其他區域一樣，遭遇了土地瓶頸。
在此背景下，南海在全國率先啟動集體土地股權制改革，在不改變集體土地性質的前提下，推動承包土地權的農戶以土地經營權向經濟社入股，由集體對原來分散的土地進行重新佈局，實現了集體土地所有權、經營權、使用權分離。
這種農地直接入市的“南海模式”，讓南海快速完成了工業化，創造了南海經濟快速發展奇蹟。但“以土地換租金、以空間換髮展”的工業化方式，也存在管理不規範、缺乏整體規劃等缺陷，致使全區工業用地分散，土地產出率不高，環保問題突出。
武漢大學、華南理工大學等高校的報告指出，南海村級工業園總面積佔現有工業用地的58%，年創稅收只佔全區年稅收9%。有些村級工業園佔地上千畝，年稅收卻不到5000萬元。
南海一位招商專案負責人在考察完江浙地區工業園區後曾感慨，最眼饞的是別人的土地平整得好好的，城市是城市、園區是園區、農業是農業，而南海土地利用碎片化，一塊產業用地旁邊可能是鄉村、池塘和樓盤，專案落戶需要考慮噪音、環境保護等多種因素，影響了區域競爭力。
佈局新型土地制度改革
要破解土地瓶頸，南海就必須思考如何解決土地碎片化和如何保障土地高質量使用。
為此，南海一直著力推動土地綜合整治，透過對“舊城鎮、舊廠房、舊村莊”的“三舊”改造等舉措，開啟城鄉用地、生態環境以及產業融合發展的結構性調整。
2015年，南海區成為全國33個農村土地制度改革試點地區之一，承擔農村集體經營性建設用地入市改革試點任務，之後被追加了“農村土地徵收”“宅基地制度改革”的任務，“三塊地”改革成為南海土地改革的里程碑。
今日，南海在既有成績上，圍繞土地改革這一核心內容，繼續前行。為了走出一條具有本地特色的城鄉融合發展之路，南海提出以“國土空間綜合治理改革創新”（地治改革）為總攬，透過城鄉空間佈局的最佳化改革，國土空間規劃的改革引導，新型現代城區、園區、社群的合理佈局，推動城市、產業、農業連片，帶動生活、生產、生態形成新格局。
從資料可以看出南海速度和南海決心。2020年，南海圍繞“騰空間、調結構、轉業態、優環境”，村級工業園累計拆除整理土地6。2萬畝，相當於40個千燈湖公園的體量，其中累計物理拆除3。5萬畝，累計建成產業載體1800萬平方米；啟動98個村級工業園改造認定專案，千畝以上連片改造專案達13個。
探路城鄉高質量融合發展
解決土地碎片化，騰出來的土地如何保障高質量使用？
南海在實踐中探索的答案是：連片改造。
廣東省委深改委2020年印發的《佛山市南海區建設廣東省城鄉融合發展改革創新實驗區實施方案》，南海將在7個鎮街選取城鄉基礎條件較好、重點建設專案集中、各類資源要素集聚的區域作為示範片區。
在此基礎上，南海要求最佳化編制全區村級工業園連片升級改造空間與產業規劃，根據各方面條件科學分析確定拆除改造的重點區域、地塊和麵積，減少土地利用“碎片化”，推動連片產業聚集區建設。
連片改造後，全新的發展空間，將加速推動南海空間格局、產業叢集再造。透過村改騰出的土地，也成了城鄉高質量融合發展的厚實土壤。
目前，南海正透過建設20個千畝以上產業社群連片改造示範專案，全力推動工業用地空間格局再造和產業集聚再造，以亮點示範帶動全區高質量發展，引導零散低效工業用地形成產業集聚。
資料顯示，2020年，南海全區共引入超10億元專案12個，其中投資額110億元的騰龍灣區資料中心專案、投資額105億元的南海平謙國際智慧產業園專案，世界500強百事可樂、太平洋建設、五礦集團以及中國500強徐工集團等行業龍頭企業紛紛落戶。與此同時，南海加快集聚創新要素，引入中外院士26人，承接了季華實驗室、仙湖實驗室、中科院蘇州奈米所等高階專案，累計引進42家科創平臺。
在不少區域研究專家看來，南海實驗區建設，不只是解決南海自身的發展問題，更宏大的目標，是為粵港澳大灣區世界級城市群城鄉高質量融合發展探索新模式，為新時代廣東城鄉高質量融合發展提供經驗示範。
為了支援這一改革，廣東省委深改委給南海下放了一批土地、規劃等有含金量的省級許可權，首批8項省級支援事項中，多項直接涉及最核心的土地問題；同時允許直接複製省其他實驗區已獲批許可權、優先支援實驗區複製推廣廣東自貿試驗區改革創新經驗。
對於南海所在的佛山市，新徵程上的改革意義非同尋常。與建設實驗區前相比，南海的城鄉面貌、產業層次、發展邏輯正在發生深刻變化。這一背景下，向土地要空間、謀發展，也是南海為佛山高質量發展扛大旗的歷史擔當。
作為全國唯一的製造業轉型升級綜合改革試點城市，佛山正致力推動製造業高質量發展，確保工業佔經濟比重穩定在50%以上，實現經濟體量翻倍、高質量再造。這需要對各類資源要素精耕細作，尤其是對土地資源的集約化利用，事關成敗，經濟總量在全市排名第二的南海，無疑在其中扮演著關鍵角色。
可以說，高水平推動南海的城鎮、農村、產業和生態合理分割槽、協調發展，不僅將為南海人民建設出一個宜居宜業的美好家園，也將為佛山建設廣佛極點及粵港澳大灣區高質量發展作出巨大貢獻。