裁判要旨
行政機關在招商引資活動中出具的承諾函，其內容與法律法規不相違背，應視為合法有效。承諾函中有明確措施和責任承擔的，受函人據此享有的合法權利受法律保護。在承諾函兼具行政性、契約性時，應根據雙方當事人真實法律關係，從行政相對人訴訟權利保障、公私利益平衡等角度認定是否為行政協議。受函人請求出函人承擔連帶責任的，從當事人法律關係結構、履行行為、交易目的認定真實意思和具體責任。
訴訟情況
原告（被上訴人）龔某某等14人訴稱：原告方經人介紹，於2011年10月11日與被告譚某某、陸某簽訂了煤礦股權轉讓協議書。長平鄉政府簽字監證，並向原告作出書面承諾，一定為原告提供優越的投資經營環境，若發生工農矛盾，長平鄉政府將及時有效的處理並承擔相關損失。後來由於村民阻工、上訪，煤礦供電被中斷、礦井被淹，導致原告等人投資嚴重虧損。故請求解除原告與三被告簽訂的協議書，賠償原告損失9241149元及利息等費用。
被告（上訴人）譚某某、陸某、長平鄉人民政府辯稱：上述協議書實際上是龔某某與長平鄉政府簽訂的，譚某某、陸某不應承擔責任。長平鄉政府認為，其不是本案的適格主體，其處理工農矛盾的承諾是具體的行政行為，但長平鄉政府可以協商退回所收定金，其他訴求請法院駁回。
法院經審理查明
月月發煤礦系被告譚某某、陸某出資的私營企業，2010年12月21日，經江西省工業和資訊化委員會核准，年開採量由3萬噸提升至6萬噸，但由於長期陷於工農矛盾，被告譚某某、陸某放棄提升改造，簽訂《關於月月發煤礦請求轉讓處理的協議書》委託被告長平鄉政府以100萬元人民幣對月月發煤礦進行轉讓處理，不管長平鄉政府轉讓給任何單位出讓人都不干涉。
2011年10月11日，經被告長平鄉政府招商引資，龔某某代表原告方與被告譚某某、陸某簽訂了《江西省上栗縣長平鄉月月發煤礦股權股份轉讓協議書》（以下簡稱煤礦股權轉讓書），雙方當事人約定：轉讓總價為268萬元，協議生效後由原告支付定金68萬元；被告承諾150天內將煤礦所有的手續變更登記至原告名下，同時承諾與煤礦生產經營有關的外部矛盾，甲方必須無條件進行及時妥善處理。長平鄉政府作為監證方在協議上簽字蓋章，同時另行向原告方出具《承諾書》，內容載明：“一定為你們提供一個寬鬆優越便利的經營投資環境，全心全意地為你們排憂解難，不管你們遇到何種困難，我們一定在第一時間內及時有效解決……四、如出現當地村民對煤礦開採進行阻工鬧事情況，鄉政府保證在第一時間內進行有效處置，由此產生的相關損失由鄉政府承擔……”。
轉讓協議簽訂的次日，原告方14人簽訂了《合作經營煤礦協議》，約定對月月發煤礦共同出資經營，由原告龔某某擔任負責人。隨後，原告方向被告長平鄉政府支付了包含68萬元定金、房屋裂縫保證金20萬元、轉讓款20萬元在內的共計108萬元轉讓費用，被告長平鄉政府出具了收據，並支付給了陸某和譚某某煤礦轉讓款30萬元，另支付給了陸某和案外人張羅生煤礦招商引資獎勵款8萬元。2011年11月原告方開始招聘工人、購買裝置，對礦井開展排水、巷道維修、興建其他設施等工作。
2012年6月，工農矛盾再次爆發，月月發煤礦無法繼續開展生產，原告方請求被告長平鄉政府協調解除該煤礦股權轉讓協議，並要求被告長平鄉政府按照所作承諾，就其遭受的損失進行賠償。被告長平鄉政府為處理煤礦當地矛盾做了大量工作，至2013年元月，矛盾趨於緩和。
2013年2月31日，被告上長平鄉政府再次向原告方出具《上栗縣長平鄉招商引資承諾書》，承諾：“一、退還投資人向政府交納的全部款項（含利息），利息有關標準，雙方另行商議；二、根據以前對煤礦的承諾，雙方協商對煤礦所產生的損失進行賠償；三、所有款項按雙方商定方案執行；四、如煤礦在2013年3月能夠開工建設，以上三條所作承諾自動取消；如動工後再發生阻工現象，鄉政府按1萬元/天的標準予以賠償；五、如煤礦2013年3月份不能開工，鄉政府則就煤礦（2011年10月份至2013年3月份）的損失，雙方再進行協商賠償。”被告長平鄉政府出具承諾後，原告方繼續著手月月發礦區的改造，至2013年6月又出現工農矛盾，月月發煤礦的提升改造無法繼續進行，因此原告方於2013年6月19日再次書面請求被告長平鄉政府處理解除合同事宜，並透過上訪等方式主張權利。
2014年5月13日，被告長平鄉政府向原告返還了其繳納的房屋裂縫保證金20萬元。2014年5月20日，被告長平鄉政府又向原告方作出《上栗縣長平鄉人民政府辦理龔某某等4人信訪事項答覆意見書》，告知原告方有權透過司法途徑主張其合法權利，並認可2011年10月至2013年3月原告遭受的損失“約計700餘萬元”。為確認具體損失，原告方委託江西吳楚司法鑑定中心進行司法鑑定，被告長平鄉政府在司法鑑定委託書中蓋章同意委託司法鑑定，鑑定意見明確委託鑑定期間內，原告方支出工資、生產材料費用、招待費用、上交鄉政府轉讓費、利息等共計9241149元。
一審判決
一、解除原告方與被告譚某某、陸某所簽訂的《江西省上栗縣長平鄉月月發煤礦股權股份轉讓協議書》；
二、被告譚某某、陸某返還原告方支付的價款88萬元；
三、被告譚某某、陸某賠償原告方經濟損失5011149元和利息損失，被告長平鄉人民政府對原告的上述損失承擔連帶賠償責任；
四、駁回原告其他訴訟請求。
長平鄉政府、譚某某、陸某不服原審判決，提起上訴。
二審判決
湖南省婁底市中級人民法院於2018年7月23日作出（2018）湘13民終597號民事判決：一、維持一審民事判決第一、二項，撤銷該判決第三項、第四項；
二、被上訴人譚某某、陸某、上栗縣長平鄉人民政府共同賠償被上訴人龔某某方經濟損失3006689。4元和利息損失；
三、駁回被上訴人龔某某方的其他訴訟請求。
龔某某等14人、長平鄉政府申請再審。
再審判決
一、維持婁底市中級人民法院（2018）湘13民終597號民事判決第二項、第三項，撤銷該判決第一項；
二、解除再審申請人龔某某等14人與被申請人譚某某、陸某所簽訂的《江西省上栗縣長平鄉月月發煤礦股權股份轉讓協議書》；
三、由再審申請人江西省上栗縣長平鄉人民政府返還龔某某方煤礦轉讓款88萬元，由被申請人譚某某、陸某對其中30萬元承擔連帶清償責任；
四、再審申請人龔某某方損失5011149元，由譚某某、陸某、上栗縣長平鄉人民政府共同賠償3006689。4元和利息損失，其餘2004459。6元由龔某某方自負。
裁判理由
當事人在協議中約定由守約方當地有管轄權的人民法院受理。龔某某等系守約方，故一審法院依法取得對本案的管轄權。長平鄉政府兩次出具的《承諾函》表明，在譚某某、陸某與龔某某方所簽訂的煤礦股權轉讓協議中約定，保證提供良好生產經營環境，如若不能實現，願意全部承擔龔某某方損失，龔某某方接受且未提出異議，並已部分履行。根據長平鄉政府兩次出具《承諾函》的背景、內容以及查明的其他事實情況看，該《承諾函》是長平鄉政府招商引資過程中與龔某某方達成的合同具有明顯的民事合同性質。
因當地工農矛盾十分突出，經多方努力不能調和，致譚某某、陸某在煤礦股權轉讓協議中保證提供一個良好經營環境的約定不能實現，長平鄉政府的承諾也失去了前提保障，《協議書》和《承諾函》內容均無法繼續履行，龔某某方因此遭受巨大損失。依據《中華人民共和國合同法》第一百二十一條規定：“當事人一方因第三人的原因造成違約的，應當向對方承擔違約責任”。故原審判決譚某某、陸某與長平鄉人民政府對龔某某方的損失共同承擔賠償責任符合法律規定。長平鄉政府稱其兩次出具的《承諾函》屬於具體行政行為不屬民事行為沒有法律依據。但龔某某方對投資風險預估不足，對煤礦進行維護改造的行為亦是引發當地工農矛盾的原因之一，對因此造成的後果亦負有一定責任。
