督撫制度是明清兩朝政治制度的重要組成部分，不過從性質和職權的角度而言，明清兩朝的督撫制度又有所區別。清代的督撫是地方官屬於封疆大吏，而明代的督撫卻比較複雜，經歷了一個漫長的演化過程。

巡撫制度的誕生以及職權

根據《明史·職官志》的記載：

“巡撫之名，起於懿文太子巡撫陝西。永樂十九年，遣尚書蹇義等二十六人巡行天下，安撫軍民。以後不拘尚書、侍郎、都御史、少卿等官，事畢覆命，即或停遣。”

可見，明初時派遣巡撫的目的主要是為了加強中央集權，而臨時派出京卿巡行天下，糾察風紀，安撫軍民，或處理地方重大事件。

至成化年間，巡撫之制逐漸固定，由臨時的差遣措施轉為為帶憲銜之常設地方封疆大吏，明朝的巡撫制度也正式形成。

巡撫的職責主要有以下幾個方面組成：

1、清吏治，肅官邪

明代的巡撫被列入到都察院系統，可見巡撫的重要職權之一便是巡察地方，清理吏治。從明初到明末，巡撫都帶憲銜，而且還在一定程度上起到了監督屬官的職責，這也是巡撫的主要日常工作。

2、撫流民，懲盜賊

征剿叛亂或鎮壓各族人民起義，也是巡撫的重要職責之一。明代的很多巡撫都是因兵事而設立並被固定下來的。如四川、雲南、貴州、廣西都是少數民族較多的省份。

這些省份在不同時期皆發生過反叛朝廷的起義，朝廷派員予以鎮壓，並在平定叛亂後開始設立巡撫，此後這些地方的巡撫皆常設。

3、鎮邊關，理邊政

明代的邊疆多有事端，在邊陲設立巡撫，就是為了鎮守邊關，整飭邊政。在遼東、陝西、寧夏、宣府等邊疆地區，從正統到成化年間，陸續設立巡撫以鎮邊關。

除了以上職責，明代的巡撫還有撫卹災民，宣化德意，舉薦賢才，進獻耆老，陳地方利病等職責。

總督制度的誕生及其職權

明朝的總督，是在巡撫普遍推行的基礎上產生的。之所以要設立總督，主要是基於兩個方面的考慮：

1、軍事方面

最初設立總督是出於軍事方面的需要，明中葉以後，在內隨著階級矛盾和統治階級內部矛盾的激化，不斷出現農民起義或藩王作亂；在外則北部邊境蒙古入侵，南部邊陲則倭寇騷擾，少數民族叛亂。

這種內憂外患的情況下，由於制度上的各種原因，各省巡撫不能統籌全域性，且互相牽制，各自自掃門前雪。這樣的結果便是事權分散，地方政事混亂。

朝廷為了在軍事上統一事權，便在巡撫的基礎上設立了總督。如正統年間以兵部尚書王驥總督軍務，景泰三年，苗亂爆發，兩廣始設總督。再如薊遼總督的設定也是軍事上的需要。

2、經濟方面

漕運、河道、鹽政是歷代王朝的三大經濟命脈，因這三大要務的實施皆地跨數省，需要集中幾個省乃至全國的力量才能完成，因此設總督專門管理。

比如永樂時期就設總理河漕兼提督一人，並派遣尚書治河，自後遣侍郎、都御史。成化後，始稱總督河道，萬曆五年改總理河漕兼提督軍務。

明代的巡撫、總督雖然是主管民政、軍政的地方大員，但其編制仍在朝廷，他們所用的印信和一般的地方官也不同，因此還不能說是封疆大吏。到了明末，農民起義席捲數省，加上遼東戰事吃緊，朝廷又在總督的基礎上設立督師、經略，總覽軍政。

需要說明的是，明代除了中央向地方派遣巡撫、總督外，還設立了巡按制度。巡按從職權方面上來講，和巡撫有一定的重疊，但其性質又不一樣，其區別主要有三個方面：

1、巡按是都察院的常職官員，屬十三道監察御史之列。

巡按是有固定編制的：北直隸二人，南直隸三人，宣大一人，遼東一人，甘肅一人，十三省各一人，轄區比較固定。而巡撫不是都察院的常職官員，人員也沒有定額，轄區不大規範，有的省不設巡撫，有的省則設數個巡撫，且常因事變動，比如浙江、福建等省巡撫，就常罷常置，或兼領。

2、巡按的級別較低，都為正七品，主管監察；巡撫的級別較高，正四品乃至正二品，節制三司其職責比較廣泛。

總的來說，巡撫權大於巡按，但巡按又並非巡撫下屬，兩者互相獨立，互相牽制，都直接對皇帝負責。巡撫和巡按同在一省，其職責也有明確分工。

如徭役、裡甲、錢糧、驛傳、城池、兵馬、軍餉等地方之事，均由巡撫處置；糾正奸弊、處決重闢，審錄冤刑，參拔吏農，紀驗功賞這是巡按專管，巡撫不得干預。但遇有重大地方政務，巡撫和巡按也有會同辦理。

3、巡按的任用不僅要透過吏部還要獲得都察院的同意，巡撫的任用則出自吏部。

巡按有固定的任期，滿差考核稱職，即可回都察院；而巡撫並無固定的任期。而且巡撫允許攜帶家眷赴任，而巡按屬於出差，除了個別特許外，不得攜帶家屬赴任。

透過以上的介紹，大致也就清楚了明代的巡撫、總督、巡按的基本制度，並對三者的關係有了一個簡單的認識。總體來看，明代的督撫制度相比於清代而言分工更加明確，但其制度顯然也不夠完善。