百家原創作者：文羅談歷史
契丹統治者以儒家思想立國，但並沒有完全照搬中原王朝管理體制，而是創造性的實施“以國制治契丹，以漢制待漢人”的“因俗而治”國策，從而有效地將蕃、漢等多民族統治在一個政權之下，創造了百餘年盛世。“因俗而治”國策貫穿於契丹遼王朝政治、經濟、社會、文化等諸方面，尤其在以下幾方面為世人所稱道。
契丹建國時，國內已經聚居著諸多的民族，根據生產方式和生活習俗，可分為農耕和遊牧兩大民族。農耕民族以漢人和渤海人為主，這部分人有的是為了躲避中原戰亂而逃到契丹的，有的是被契丹貴族俘虜來契丹的；遊牧民族以契丹人、奚人、室韋人等為主。就社會發展形態而言，有的處於奴隸制階段，如契丹、奚等部族，有的處於原始氏族制階段，如室韋、烏古等部族，有的處於封建制階段，如漢人、渤海人等。
面對如此複雜的社會和民族問題，契丹統治者們創造了一個前無古人的統治方略——“以國制治契丹，以漢制待漢人”，實行北面官和南面官雙軌制。契丹遼王朝北、南面官雙軌制度有一個發展和完善的過程。遼太祖在擔任契丹可汗時便開始借用中原職官名稱來任用漢人管理國內漢人事務，說明遼太祖此時已經有了“因俗而治”的思想，並且付諸實踐。遼神冊六年（921年），遼太祖“詔定法律，正班爵”，這是契丹建國初期對國家法律政治制度的一次“奠基”，由此建立起了一整套相對完備的政治司法制度，從根本上確立了契丹遼王朝政治和司法制度框架。
在法律制度上，實行“法分蕃漢”，即契丹等遊牧民族適用《治契丹及諸夷之法》等習慣法，漢、渤海等農耕民族適用《唐律》《唐令》等中原法律。在政權體制上，實行北南面官雙軌制，即在中央一級設定兩套政權機構，一是保留北、南宰相府等契丹汗國原來固有的政權機構，任用契丹等遊牧民族的人為各機構工作人員，管理契丹等遊牧民族事務；二是設定漢兒司，任用漢人或渤海人為各機構工作人員，負責管理漢人、渤海人等農耕民族事務。
遼太宗獲取燕雲十六州後，將漢兒司發展為漢人樞密院，進一步充實了南面官內容；遼世宗即位後將漢人樞密院發展為南樞密院，在北、南宰相府之上設定北樞密院，契丹遼王朝北、南面官雙軌制度正式形成（947年）。此後，遼廷對政權機構進行過多次改革，但都是在北、南面官雙軌制框架下進行的。
關於北、南面官名稱的由來很有意思，與契丹人生活習俗有直接的關係。契丹人有拜日習俗，崇東尚左（北），皇帝大帳坐西朝東，百官行帳分立兩側，位於皇帝大帳左（北）側的官員（契丹族為主）為北面官，右（南）側的官員（漢族為主）為南面官。北面官的最高官衙是北樞密院（遼世宗始置），掌管契丹等遊牧民族的一切軍政和民政，主要機構有北、南宰相府，北、南大王院、北、南宣徽院、大惕隱司、大林牙院、夷離畢院、敵烈麻都司等，在百官之上還設有于越府等。
南面官的最高官衙是南樞密院，仿唐、五代之制而設，掌管漢人州縣、租賦、軍馬之事，主要機構有中書省、尚書省、門下省、御史臺、翰林院等等。遼帝在上朝處理朝政時著漢服（遼太祖除外），北面官著蕃服（亦稱國服）、南面官穿漢服分立兩側。
北南面官雙軌制是契丹遼王朝一個偉大的創舉，有效地解決了多民族聚集所產生的諸多矛盾，為後來女真族建立的金朝、蒙古族建立的元朝、滿族人建立的清朝建立中央集權統治和處理民族關係，提供了有益的借鑑。
契丹建國之前，由於受自然地理環境及民族生活習俗、生產方式所限，中原政權以皇都為政治中心，而遊牧政權則以可汗的行帳，即斡魯（耳）朵為政治中心。兩者最大的區別在於皇都是固定的，是一座城池，而斡魯（耳）朵是不固定的，是以可汗行帳為核心的若干氈帳群。因此，中原政權往往被稱為城國，遊牧政權則往往被稱為行國。
這種地理環境、生活習俗、生產方式、政權組織形式的區別，導致了中國歷史上中原政權與遊牧政權以長城為界的長期對峙。在這個對峙過程中，中原經歷了秦、漢、兩晉、隋、唐等政權，大漠草原也經歷了匈奴、鮮卑、柔然、突厥、回鶻等遊牧政權。在這些政權更迭過程中，也有一種不變的東西，那就是遊牧政權的可汗們，無一例外地不斷率軍南下，想奪取中原政權的皇都，進而入主中原，卻從來也沒有想過建立一座皇都，把行國變成城國。只有契丹人想到了這一點，並且付諸實踐。
遼神冊三年（918年），即契丹建國的第三年，遼太祖任命康默記為版築使，韓延徽等漢臣協助，開始在耶律氏家族發祥地（今赤峰市巴林左旗）營建皇都。康默記也確是建築天才，只用了百日就完成了皇都城主體建築。整座皇都城依契丹崇日尚東之俗，坐西朝東，夯土版築而成，周長6398米。皇都城北、東、南三面城牆均為直線，西城牆南北兩端內折，使整座皇都城形成不規則的六角形椅狀。
皇都城內以街道為線，規劃為若干建築區域，按蕃漢習俗佈局，既有建築宮殿、寺院等固定建築物的區域，也有安置氈帳的區域。每面城牆設有一門，北門曰拱辰門，西門曰乾德門，東門曰安東門，南門日大順門。遼太宗朝對皇都城進行了大規模擴建，在對原來的城牆加高加厚，增築馬面、樓櫓和郛郭的基礎上，在皇都城南又建築了一座城池，由此整座皇都城由北南二城組成，總體平面略呈“日”字形。
北城稱皇城（以遼太祖建築的皇都城為框架），主要是遼帝及百官辦公和契丹顯貴居住場所，既有氣勢恢宏的宮殿，亦有大小不一、色彩斑斕的廬帳；南城稱漢城，主要是漢族及其他民族聚居區域，是皇都地區最大的經濟貿易市場和手工業作坊集聚區域，專門設有供西域及其他民族商人來皇都經商做買賣的場所及建有接待諸屬國屬部使臣信使的驛館等。遼會同元年（938年），遼太宗獲取燕雲十六州，將皇都升為上京，至遼天慶十年（1120年）被金兵攻陷，遼上京作為契丹遼王朝首都計202年（從918年皇都城建築完成算起）。
契丹皇都城（遼上京）北南兩城的“日”字形格局，不論是有意還是無意，都體現了契丹遼王朝“因俗而治”的治國方略，是契丹遼王朝“以國制治契丹，以漢制待漢人”國策的物化象徵。契丹皇都也是北方遊牧民族在草原上建築的第一座都城，在少數民族發展史上具有劃時代的意義，標誌著遊牧民族的生活習性、生產方式、思維模式等發生了質的變化開始由“方國”向“帝國”發展。
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